8月31日，已出臺20年的《預算法》首次修改終獲通過，將于2015年1月1日施行。10月2日，國務院辦公廳下發(fā)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，為預算法實施奠定了具體的執(zhí)行基礎。10月8日，國務院發(fā)布《關于深化預算管理制度改革的決定》，提出積極推進預決算公開。這意味著新一輪財稅制度改革“開頭炮”打響。從地方政府債務自發(fā)自還試點開始，我國正加速形成全面的地方政府融資體系。近8年城投債的蓬勃發(fā)展，與中國特色的地方政府融資平臺一起，即將告別歷史舞臺。
地方政府融資改革深化
中國經濟增速已逐步放緩到7%-7.5%左右，增長動力和方式正發(fā)生轉變。金融危機后刺激政策的后續(xù)作用也在變化，投資主導的需求政策正向創(chuàng)新驅動的供給政策轉化。同時，中國的城鎮(zhèn)化進程已邁進30%-70%之間的加速發(fā)展期，政府與市場的關系正在理順，地方政府在經濟發(fā)展進程中的作用并非減弱，而是發(fā)生轉變。
在此背景下，地方政府在基礎支撐體系、社會福利保障體系等現代公共服務體系等方面的職能需要提升，公共支出的資金需求仍然處于跨周期配置的高速發(fā)展期，融資需求仍非常迫切。
近年來，中國經濟債務杠桿率一直攀升，尤其是非金融企業(yè)債務已處于世界較高水平，中國經濟高杠桿蘊涵的風險一直引發(fā)各方關注。非金融企業(yè)的債務主要來自國有企業(yè)。由于地方政府長時期不能自行發(fā)債，其中相當大的比重與地方政府的融資需求及融資平臺有關。消化地方政府相關存量債務，控制新增債務規(guī)模，規(guī)范融資、運用與償還等地方政府債務的全過程管理，對于中國經濟應對新常態(tài)，實現政府職能轉型與經濟結構調整，促進中國經濟跨入中等乃至高收入階段具有至關重要的意義。
此次地方政府債務改革的深化，正是為了實現科學管理地方政府融資主體責任、融資需求規(guī)模、資金借用還的完整流程、管理融資財政風險等地方政府現代投融資體系的建設目標，是法律、政策等制度體系建設的關鍵環(huán)節(jié)。
地方融資平臺逐步告別歷史舞臺
城投債，一個具有中國特色的名詞，既在中國經濟現代化進程中扮演了關鍵促進角色，也是中國地方政府債務管理法律不健全、融資渠道匱乏而城鎮(zhèn)化建設需求旺盛的體現。
此次《意見》的出臺，逐步劃清政府與企業(yè)界限，明確了地方政府職能將聚焦于公益性事業(yè)發(fā)展。非公益目的的商業(yè)融資需求將交與市場主體;沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，納入一般公共預算管理;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。隨著存量債務的逐筆到期，城投債將被規(guī)范的、與國際接軌的地方政府債務融資體系替代。
作為城投債的主體，地方政府融資平臺也面臨三大出路：第一，承擔的商業(yè)盈利性業(yè)務，將其債務與經營打包，改制為國企或按市場機制轉讓給非國有企業(yè);第二，承擔一定收益的公益性事業(yè)，可與社會資本成立混合所有制企業(yè)或進行特許經營合作(PPP模式)，實現融資平臺公司的轉型;第三，沒有收益的公益性事業(yè)，將直接由地方政府負責，納入政府預算管理，從融資平臺中剝離。
地方政府債務信用風險變化
此次《預算法》修法和《意見》的出臺，建立了更加科學規(guī)范的地方政府債務管理體系，將使長期以來不斷增長的地方債務風險得到有效控制，而且逐步明確了市場與政府的關系，使原有以及新增地方政府債務的信用風險及其投資收益發(fā)生變化，具體表現在以下四個方面。
其一，中國地方政府債務總量規(guī)模實施科學統(tǒng)籌，更加規(guī)范透明。影子債務體系、或有及隱性債務將得到有效控制，系統(tǒng)性風險下降，地方債總體風險降低。
其二，無收益公益性項目得到政府預算方面的法律保障，信用風險明顯下降，但投資收益率也將下降，政府融資成本降低。
其三，城市基礎設施建設等有收益的公益性項目，將通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則實現制度化、法治化，償債來源更加穩(wěn)定、規(guī)范，風險降低。但由于采用國有企業(yè)承擔、混合所有制或PPP等多種運營方式，其風險與投資收益須單獨分析。
其四，商業(yè)項目將從政府相關債務責任中剝離，風險與收益市場化，總體風險上升，投資收益率也將提高，需采用商業(yè)標準進行風險評價。
總之，高速發(fā)展的城投債時代已經結束，高收益、低風險的地方債投資不可持續(xù)，風險與收益匹配的投融資市場新常態(tài)即將到來。融資成本的降低將有利于實體產業(yè)發(fā)展，也減少財政負擔，對我國經濟轉型的新常態(tài)將具有積極意義。
