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我國銀行業(yè)中政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離的改革任務一直沒有完成。特別是近幾年，政策性銀行加大了商業(yè)性業(yè)務比重；商業(yè)銀行則將部分貸款用于公益性強、回報率低、還款周期長的政策性領域，這也增加了商業(yè)銀行的風險。
在上個世紀80年代和90年代初，我國還沒有政策性銀行，大量用款周期較長的基礎設施、基礎產業(yè)項目，由工農中建四家專業(yè)銀行提供貸款。由于銀行對有關部門指定的項目進行貸款，而不是自主審貸，銀行一定程度上成了財政的“提款機”。那時就已經出現(xiàn)了短存長貸、期限錯配的現(xiàn)象，加劇了金融風險。在1994年銀行體制改革中，將銀行的政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離。專業(yè)銀行開始向商業(yè)銀行轉型，剝離專業(yè)銀行的政策性業(yè)務，組建了三家政策性銀行。
政策性銀行依托國家信用發(fā)行政策性金融債進行融資。截至2014年10月，我國累計發(fā)行政策性金融債券16.78萬億元，存量債券9.63萬億元，在整個債券市場上占比27.66%，是我國債券市場上發(fā)行規(guī)模僅次于國債、存量規(guī)模最大的券種。這些債券主要用于“兩基一支”（基礎設施、基礎產業(yè)和支柱產業(yè)）、城鎮(zhèn)化、民生（棚戶區(qū)、三農或小微企業(yè)）、“走出去”戰(zhàn)略等方向，成為政策性投資項目中長期資金的重要來源。
但是目前，政策金融債發(fā)行規(guī)模越來越難以滿足政策性投資的需要。原因之一是，國家對政策性金融實行計劃管理，統(tǒng)得過多過死。有關部門在確定政策性銀行金融債發(fā)行規(guī)模時，主要是按照上年金融債發(fā)行基數，按一定的增長比例確定本年度金融債發(fā)行規(guī)模。對各行政策性貸款規(guī)模實行指令性計劃管理，逐年甚至逐季下達指令性計劃。由于不同年份國家政策性項目對資金的需求不同，不同時點的融資成本不同、發(fā)債期限不同，每年制定的金融債發(fā)行計劃、貸款規(guī)模計劃往往趕不上變化。各行政策性金融債在發(fā)債總量和發(fā)債時間的嚴格限制下，難以完全按照市場資金供需狀況發(fā)行債券。在資金投放上，即便國家政策性投資有較大需求，也不得突破貸款規(guī)模，不利于服務國家戰(zhàn)略和宏觀調控。
對政策性銀行的監(jiān)管也存在錯位。從事政策性業(yè)務的銀行本質上是依托國家信用的非營利機構，但在監(jiān)管和考核上，沒有體現(xiàn)出它的特點。比如，要求這些銀行與商業(yè)銀行一樣，也要達到相同的資本充足率。這些問題在很大程度上是由于一些政策性銀行、開發(fā)銀行兼有政策性與商業(yè)性業(yè)務，導致有關部門將其視為商業(yè)銀行進行貸款規(guī)模管理，按商業(yè)銀行標準監(jiān)管考核。
政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務分離改革滯后，也增加了商業(yè)銀行風險。2008年之后，大量政策性項目在無法得到銀行政策性資金足夠支持的情況下，轉而使用了部分高利率的商業(yè)貸款。商業(yè)銀行將大量資金投放到“鐵公基”、地方融資平臺，貸款投向與政策性銀行同質化，加劇了期限錯配。由于這些資金投放長期擠占商業(yè)銀行的信貸規(guī)模，商業(yè)銀行不得不在貸款規(guī)模和存貸比監(jiān)管之外，開展大量的表外業(yè)務，并助長了影子銀行過快發(fā)展，埋下了金融風險的隱患，提高了實體經濟的融資成本。
我國作為發(fā)展中大國，在今后很長一段時期內，仍需要政策性金融持續(xù)發(fā)揮作用。為提高金融債融資規(guī)模和使用績效，更好地滿足國家戰(zhàn)略和宏觀調控的需要，有必要繼續(xù)分離銀行政策性和商業(yè)性業(yè)務。
今后政策性銀行應當只從事政策性業(yè)務，對各銀行已有的政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務，可以實行分賬管理、分類考核、分類監(jiān)管。建立兩種業(yè)務的防火墻，銀行內部不再進行交叉補貼。在政策性銀行業(yè)務擴大后，各商業(yè)性銀行應當逐步過渡到只從事商業(yè)性業(yè)務，不再為公益性項目提供高利率的中長期商業(yè)貸款。
國家對政策性銀行的管理方式也應進行改革。有關部門不宜再下達政策性金融債發(fā)行規(guī)模的指令性計劃，有必要取消對從事政策性業(yè)務銀行的貸款規(guī)模管理，進而提高從事政策性業(yè)務的銀行在金融債發(fā)行額度、期限、對象、方式上的自主權。對政策性銀行在資本充足率、收益率、不良貸款劃分標準和容忍度、項目評審標準等方面，也應當實行與商業(yè)銀行不同的監(jiān)管考核標準。
在當前經濟下行壓力較大的情況下，政策性金融債規(guī)模偏小的問題尤為突出。國家應當發(fā)揮政策性金融債主權債信高、融資成本低的優(yōu)勢，大幅擴大政策性金融債發(fā)行規(guī)模，加大其對國家重大決策支持力度。擴大金融債發(fā)行范圍，從主要由金融機構認購擴大到企業(yè)、個人，從國內發(fā)行擴大到國外發(fā)行。擴大政策性金融債發(fā)行，完全可以成為穩(wěn)定投資增長的有效措施。
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