科學(xué)編制“十三五”規(guī)劃，關(guān)系到全面建成小康社會奮斗目標的實現(xiàn)。《經(jīng)濟參考報》記者在東中西部多個省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相對于經(jīng)濟的快速發(fā)展，民生保障和公共服務(wù)建設(shè)滯后成為全面建成小康社會的主要短板。當前區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)差距較大等問題，也將制約全國同步建成小康社會的進程。
基層干部和有關(guān)專家建議，“十三五”規(guī)劃宜增加細化民生保障的約束性指標，像落實發(fā)展指標一樣落實民生任務(wù)。同時以破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)為突破口，縮小城鄉(xiāng)差距，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級版本，從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟資源，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟資源、社會資源和生態(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)全國基本同步全面建成小康社會的目標。
“經(jīng)濟像高鐵，民生待加強”
受訪的基層干部和專家普遍反映，在全面建成小康社會過程中，2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的經(jīng)濟建設(shè)目標實現(xiàn)難度相對較小，而以民生保障和公共服務(wù)均等化為重點的社會建設(shè)相對滯后且任務(wù)艱巨。
安溪縣曾經(jīng)是福建最大的國家級貧困縣。安溪縣縣長高向榮說，經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，安溪已經(jīng)成為全國縣域綜合實力百強縣，“十二五”時期經(jīng)濟發(fā)展像高鐵建設(shè)一樣突飛猛進，但民生改善力度還很不夠，偏遠山區(qū)群眾的民生問題仍很突出，目前安溪還有6萬貧困人口，全面建成小康社會的壓力很大。
福建省晉江市圍繞“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，在全省率先實行城鄉(xiāng)就業(yè)、優(yōu)扶、低保、新農(nóng)合、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老等“城鄉(xiāng)一體化”。但晉江市委書記陳榮法坦言，民生保障做得遠遠不夠�！爱斍白钪饕拿裆鷨栴}是醫(yī)療保障比較薄弱，大病致貧的現(xiàn)象仍然比較突出�！�
海南省三亞市市長吳巖峻說，盡管近年來三亞不斷提高醫(yī)療保障、社會保障及教育生均投入水平，但公共服務(wù)均等化程度仍不高，遠不能滿足市民需求。
“民生改善任務(wù)艱巨。”河北省發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，河北省居民收入水平偏低，收入差距仍然較大，還有512萬農(nóng)村貧困人口�！霸诮逃⑨t(yī)療、文化、養(yǎng)老等社會事業(yè)領(lǐng)域，供水、供熱、公交、生態(tài)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，供給規(guī)模和服務(wù)質(zhì)量與城鄉(xiāng)居民日益提高的需求不相適應(yīng)�！�
在經(jīng)濟相對發(fā)達的廣東省，民生保障和改善也不容樂觀。2013年，廣東省農(nóng)村低保標準排名全國第15位，城市低保標準排名全國第20位，最低生活標準城鎮(zhèn)和農(nóng)村補差水平排名全國20位左右。
廣東省發(fā)改委主任李春洪表示，基本公共服務(wù)供給不足、供給不平衡，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙。珠三角地區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)、床位、醫(yī)師密度是衛(wèi)生資源最弱的粵東地區(qū)的2.15倍、2.23倍和2.35倍。
社會規(guī)劃唱“配角” 地方民生財力吃緊
過去的五年規(guī)劃中，社會規(guī)劃相對于經(jīng)濟規(guī)劃比較薄弱；而地方財力吃緊，加大了改善民生的難度。
李春洪認為，我國的五年規(guī)劃更偏重于經(jīng)濟規(guī)劃，社會規(guī)劃相對滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。盡管“十二五”規(guī)劃將就業(yè)、最低工資標準、養(yǎng)老醫(yī)療保障水平等部分民生問題列入約束性指標，但是地方政府仍然更偏重于經(jīng)濟建設(shè)。
一位地方官員說，雖然上級要求搞民生保障，但由于在經(jīng)濟建設(shè)方面有更明確的指標要求，“比如要完成每年的固定資產(chǎn)投資指標，就要上項目、搞拆遷，但對征地拆遷后的民生安置就沒有那么重視”。
中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為，從當前來看，政府職能的轉(zhuǎn)變尚未真正落實，大部分地區(qū)尚未把公共服務(wù)當作第一要務(wù)，仍把GDP增長、擴大投資當作首要目標。“必須改變政府的激勵機制和行為方式，使得政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中扮演更均衡、更有效的角色�！�
基層干部認為，目前的社會規(guī)劃中民生指標導(dǎo)向還不夠突出。朱華友說，海南“十二五”規(guī)劃中有20多個指標，但對醫(yī)療保障、社會管理、資源環(huán)境等社會建設(shè)的約束性指標，導(dǎo)向仍不夠明確。
財力吃緊，也使得地方政府改善民生缺乏動力。河北省武安市委書記張臣良說，地方債包袱很重，“明年開始實行新預(yù)算法，對地方舉債的要求更嚴，一系列基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程的資金還沒有找到出路”。
福建中部某縣的一位主要領(lǐng)導(dǎo)說，中央、省市各級項目都要地方配套資金，導(dǎo)致地方債務(wù)越來越多，無法騰出更多的財力解決民生問題�！氨热缥覀儸F(xiàn)在的財力就做不到均衡教育，農(nóng)村偏遠地區(qū)的醫(yī)療教育水平和城市相比仍有很大差距。”
陳榮法給記者算了一筆賬，晉江在農(nóng)民工市民化過程中，一個市民的公共服務(wù)和民生保障的成本大概是16萬元左右，地方財政負擔(dān)較重。
落后地區(qū)同步奔小康成最大挑戰(zhàn)
“落后地區(qū)如何與發(fā)達地區(qū)基本同步全面建成小康社會，是‘十三五’時期我國區(qū)域發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)�！鼻迦A大學(xué)國情研究院院長胡鞍鋼說。
“我國各個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，區(qū)域發(fā)展不平衡問題突出�！眹议_發(fā)銀行研究院副院長黃劍輝說，從總量來看，廣東2013年GDP超過6萬億元，超過了印度尼西亞的GDP，而西藏的GDP僅約相當于廣東的1/77。從人均來看，北京、上海、天津人均GDP均超過1萬美元，天津人均GDP達到1.6萬美元，相當于世界第13位烏拉圭的水平，而貴州的人均GDP則不到天津的1/4。
保護環(huán)境和發(fā)展的深層次矛盾日益凸顯，在中西部區(qū)域開始呈現(xiàn)。海南省統(tǒng)計局局長符國瑄說，海南既是最大的經(jīng)濟特區(qū)，也是欠發(fā)達地區(qū)，既面臨加快發(fā)展和全面建成小康社會的壓力，同時又受到資源環(huán)境的約束。
部分省市內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡問題也非常突出。廣東省體制改革研究會會長周林生說，珠三角內(nèi)部之間、珠三角與粵東西北之間的發(fā)展極度不平衡，以潮州、韶關(guān)、茂名等地為代表的粵東西北12個地市，其地區(qū)總面積雖然占到廣東省60％以上，但經(jīng)濟總量卻僅占約20％，人均GDP尚未達到全國平均水平。
除了區(qū)域差距外，城鄉(xiāng)差距成為全面建成小康社會的另一個短板。高向榮說，大量農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)全面小康的壓力大、任務(wù)繁重，“十三五”時期亟須在偏遠農(nóng)村貧困地區(qū)加大投入，提升底部。
國務(wù)院扶貧辦國際合作和社會扶貧司副司長劉書文也認為，全面建成小康社會最艱巨、最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。目前中國仍有8000多萬貧困人口，湖南、河南、廣西、四川、貴州、云南6個省份的貧困人口都在500萬以上。
胡鞍鋼認為，“十三五”時期，我國城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)將進一步演化成獨特的城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)（農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門）和城鎮(zhèn)地區(qū)二元結(jié)構(gòu)（戶籍人口與非戶籍人口）�！八鼈儗㈤L期并存，此消彼長，成為這一時期最突出的挑戰(zhàn)�！�
設(shè)定約束性指標 落實民生任務(wù)
有關(guān)專家建議，“十三五”規(guī)劃中要充分體現(xiàn)發(fā)展目標的“兩重性”。在市場能夠起決定性作用的領(lǐng)域，盡量減少行政干預(yù)，通過設(shè)定預(yù)期性指標，切實發(fā)揮好對市場的導(dǎo)向作用；在政府必須強化責(zé)任的公共領(lǐng)域，強化對政府職責(zé)的剛性要求，設(shè)定約束性指標，像落實發(fā)展指標一樣落實民生任務(wù)。
一是更加突出社會和生態(tài)建設(shè)，納入約束性指標考核。朱華友、張臣良等基層干部認為，“十三五”時期要從主要考核經(jīng)濟指標向考核民生保障和改善、公共服務(wù)均等化等社會指標傾斜，把教育醫(yī)療衛(wèi)生，以及群眾反映強烈的空氣質(zhì)量、食品安全等問題納入約束性指標。
山東省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所所長高福一建議，“十三五”時期保持一定經(jīng)濟增速的同時需要考慮資源的上限和生態(tài)紅線，土壤污染、地下水污染都應(yīng)納入約束性指標。“過去求溫飽，現(xiàn)在求環(huán)保，過去奔小康，現(xiàn)在奔健康�！焙鲜∥Ｎ�、長株潭兩型試驗區(qū)工委書記張文雄說，必須加大資源節(jié)約、環(huán)境保護方面指標的權(quán)重，進行科學(xué)評價。
二是實現(xiàn)社會保障制度統(tǒng)一，推動政府角色轉(zhuǎn)變。中國經(jīng)濟體制改革研究會顧問宋曉梧、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林等專家建議，應(yīng)以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標，以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。“十三五”期間，應(yīng)更加突出民生保障，逐漸使政府從經(jīng)濟運行的第一線抽身出來，切切實實退到“幕后”，成為公平的維護者和公共事業(yè)的推進者。
三是明確劃分各級政府事權(quán)財權(quán)，為地方政府落實民生任務(wù)提供財力支撐。受訪專家建議，“十三五”時期，應(yīng)按照公共財政框架和基本公共服務(wù)均等化要求，明確界定各級政府的事權(quán)，落實與之相匹配的財力。建議探索逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)標準，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費保障機制。
四是突出社會治理轉(zhuǎn)型，建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機制。遲福林認為，“十三五”規(guī)劃編制要突出社會治理轉(zhuǎn)型，著力依靠轉(zhuǎn)型改革建立協(xié)調(diào)利益關(guān)系的體制機制，并為創(chuàng)新社會治理奠定堅實基礎(chǔ)。擴大中等收入群體比重應(yīng)當成為“十三五”社會轉(zhuǎn)型的重要目標，建議實施中等收入群體倍增計劃，實現(xiàn)到2020年中等收入群體規(guī)模達到6億人左右，比重達到40％左右，初步形成橄欖形社會新格局。
以“四化”破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)
專家認為，城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的必然要求。“十三五”時期促進城鄉(xiāng)一體化的基本思路是，通過新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“四化”同步，破解城鄉(xiāng)“四元”結(jié)構(gòu)難題�！稗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)均等化是‘四化’同步發(fā)展的具體抓手，也是破解城鄉(xiāng)‘四元’結(jié)構(gòu)的根本途徑。”胡鞍鋼說。
一是通過推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素增加和集聚，促進農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的大幅度提高。中國國際經(jīng)濟交流中心常務(wù)副理事長鄭新立建議，要打破農(nóng)村土地改革會沖擊農(nóng)戶在農(nóng)村的經(jīng)濟主體地位的思維定式，釋放土地和勞動力的潛力。
二是通過推進農(nóng)村工業(yè)化，繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，提高農(nóng)民家庭非農(nóng)收入及財產(chǎn)性收入。鼓勵引導(dǎo)城市工商企業(yè)向農(nóng)村擴散、產(chǎn)業(yè)鏈條向農(nóng)村延伸，集聚農(nóng)村土地、人力和自然資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動融合，加速農(nóng)村工業(yè)化進程。
三是通過推進農(nóng)民工市民化，使得農(nóng)民工既能夠樂業(yè)又能夠安居，享有與城市居民同等的國民待遇。遲福林建議，“十三五”時期要讓農(nóng)民工成為歷史，應(yīng)明確把“到2020年人口城鎮(zhèn)化不低于50％”作為約束性指標。
四是通過推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，形成以政府主導(dǎo)、廣泛參與、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平和生活水平的趨同。上海社科院世界經(jīng)濟研究所副所長權(quán)衡認為，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立高質(zhì)量的、均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。
打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略“升級版”
基層干部和專家認為，推動區(qū)域均衡發(fā)展，是增強可持續(xù)發(fā)展能力的根本途徑�！笆濉睍r期促進各地區(qū)共同全面建成小康社會，需要從主要配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟資源，向全面配置和協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境三大資源轉(zhuǎn)變，打造全面協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域戰(zhàn)略的升級版本。
一是分類指導(dǎo)，完善指標，對不同地區(qū)采取不同政策。胡鞍鋼建議，用人類發(fā)展指標代替人均GDP指標對31個地區(qū)進行分類指導(dǎo)，強化主要基本公共服務(wù)指標，制定最低服務(wù)標準；分類開發(fā)，加大生態(tài)補償機制建設(shè)，實現(xiàn)主體功能區(qū)布局；在中西部地區(qū)打造若干個大城市群，以打造絲綢之路經(jīng)濟帶為抓手，促進內(nèi)陸開放。
二是增加有效投資應(yīng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整相匹配。上海社會科學(xué)院院長王戰(zhàn)建議，將降低運輸物流成本的立體交通作為“十三五”重點投資方向，依托長江經(jīng)濟帶等區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展內(nèi)河航運�！耙驗樗愤\輸成本最低，水運、公路、鐵路的運輸成本是1：10：100，只有運輸成本降低了，東中西部才能協(xié)調(diào)發(fā)展�！�
三是強調(diào)省區(qū)之間互聯(lián)互通，改變區(qū)域發(fā)展版圖。遲福林建議，通過適當調(diào)整行政體制實現(xiàn)區(qū)域的資源整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，或在不改變大的行政體制下，首先促使區(qū)域間達到規(guī)劃、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、社會政策的統(tǒng)一。改變中國區(qū)域發(fā)展版圖，更多強調(diào)省區(qū)之間的互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移。
部分受訪專家還建議，實行三個重大項目傾斜政策，以促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是保障性住房項目向欠發(fā)達城市傾斜。二是綠色經(jīng)濟項目向欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)先配置。三是小額信貸項目向農(nóng)村傾斜。
